Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente
pro-tempore rappresentato e difeso, sia congiuntamente che
disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli
Avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli, elettivamente domiciliato
presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via
Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione
della Giunta regionale n. 186 del 5 agosto 2011, contro il Presidente
del Consiglio dei Ministri pro-tempore, domiciliato per la carica in
Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici della Presidenza Consiglio dei
Ministri, e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'articolo 19,
comma 4 del decreto legge, 6 luglio 2011, n. 98 come convertito, con
modificazioni, con legge 15 luglio 2011, n. 111 recante "Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria" pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica 16 luglio 2011, n. 164 serie generale, per
violazione degli articoli 14, lettera r), 17, lettera d) e 20 dello
Statuto anche in relazione all'art. 117, terzo comma della
Costituzione - laddove attribuisce a tutte indistintamente le Regioni
competenza concorrente in materia di istruzione - con riferimento
alla previsione dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001
nonche' per violazione delle Norme di attuazione dello Statuto della
Regione siciliana in materia di pubblica istruzione di cui al D.P.R.
14 maggio 1985, n. 246 e del principio di leale cooperazione.
F a t t o
Il decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 come convertito, con
modificazioni, con legge 15 luglio 2011, n. 111 recante "Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria" reca, all'art. 19, comma
4 disposizioni che violano le prerogative statutarie di questa
Regione in materia di istruzione primaria e secondaria di primo grado
sancite, rispettivamente, dagli articoli 14, lettera r), 17, lettera
d) e 20 dello Statuto nonche' del D.P.R. 14 maggio 1985, n. 246
recante "Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in
materia di pubblica istruzione" che assegna alla Regione "le
attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in
materia di pubblica istruzione" (art.1) e specifica che (art.6) "in
materia di pubblica istruzione e' di competenza regionale la
predisposizione di piani regionali per l'istituzione di nuove scuole
o istituti di ogni ordine e grado" ed il principio di leale
cooperazione.
L'art. 19, comma 4 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 come
convertito, con modificazioni, con legge 15 luglio 2011, n. 111
recante "Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria"
stabilisce che "per garantire un processo di continuita' didattica
nell'ambito dello stesso ciclo di istruzione, a decorrere dall'anno
scolastico 2011-2012 la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la
scuola secondaria di primo grado sono aggregate in istituti
comprensivi, con la conseguente soppressione delle istituzioni
scolastiche autonome costituite separatamente da direzioni didattiche
e scuole secondarie di I grado; gli istituti compresivi per acquisire
l'autonomia devono essere costituiti con almeno 1.000 alunni, ridotti
a 500 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni
montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificita'
linguistiche".
La richiamata disposizione dell'art. 19, comma 4 del decreto
legge 6 luglio 2011, n. 98 come convertito, con modificazioni, con
legge 15 luglio 2011, n. 111 si appalesa costituzionalmente
illegittima e viene censurata, in quanto lesiva delle attribuzioni
dell'autonomia della Regione siciliana in materia di pubblica
istruzione, per le seguenti ragioni di
D i r i t t o
Violazione degli articoli 14, lettera r), 17, 1ettera d) e 20
dello Statuto nonche' delle "Norme di attuazione dello Statuto della
Regione Siciliana in materia di pubblica istruzione" di cui al D.P.R.
14 maggio 1985, n. 246 ed in particolare, degli articoli 1 e 6.
Il disposto di cui al sopra citato art. 19, comma 4, confligge
con l'esercizio di competenze attestate alla Regione Siciliana in
forza degli articoli 14, lettera r) e 17, lettera d) dello Statuto
che le assegnano potesta' legislativa primaria in materia di
istruzione primaria di primo grado e competenza legislativa
concorrente in materia di istruzione primaria di secondo grado.
L'art. 20 dello stesso Statuto, poi, attribuisce alla Regione le
funzioni esecutive ed amministrative nelle materie di competenza
legislativa regionale (fra le quali appunto la pubblica istruzione).
Inoltre l'art. 1 del D.P.R. 14 maggio 1985, n. 246 - Norme di
attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia di
pubblica istruzione - assegna alla Regione "le attribuzioni degli
organi centrali e periferici dello Stato in materia di pubblica
istruzione".
Il successivo art. 6 delle "Norme di attuazione dello Statuto
della Regione Siciliana" in materia di pubblica istruzione specifica
che e' di competenza regionale la predisposizione di piani regionali
per l'istituzione di nuove scuole o istituti di ogni ordine e grado.
Tant'e' che la regione siciliana ha disciplinato il suindicato
settore della pubblica istruzione, occupandosi, in particolare, anche
del dimensionamento delle istituzioni scolastiche in questione con
proprie leggi 24 febbraio 2000, n. 6 e 12 luglio 2011, n. 13.
In particolare gli articoli 2, 3 e 4 della legge 24 febbraio
2000, n. 6 dettano le disposizioni in ordine al dimensionamento delle
stesse istituzioni scolastiche, al riconoscimento dell'autonomia ed
all'attribuzione della personalita' giuridica, e l'art. 12 stabilisce
le funzioni e i compiti della Regione.
In particolare l'art. 2 della legge 24 febbraio 2000, n. 6, al
primo comma, afferma il principio che "l'autonomia amministrativa,
organizzativa, didattica, di ricerca, di progettazione e di
sperimentazione educativa e' riconosciuta alle istituzioni
scolastiche statali di ogni ordine e grado, ivi comprese quelle
dotate di personalita' giuridica ed esclusi gli istituti di cui al
comma 1 dell'articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica
18 giugno 1998, n. 233, che raggiungono dimensioni idonee a garantire
l'efficace esercizio dell'offerta formativa, la stabilita' nel tempo
e l'equilibrio ottimale tra domanda e offerta di istruzione e
formazione" ed, al successivo terzo comma, precisa che "per acquisire
o mantenere la personalita' giuridica, le istituzioni scolastiche
devono, di norma, avere una popolazione prevedibilmente stabile per
almeno un quinquennio compresa tra 500 e 900 alunni".
Il suindicato art. 2, nel testo come modificato ed integrato
dall'art. 1 della successiva legge 12 luglio 2011, n. 13, al sesto
comma, stabilisce che "Nelle isole minori, nei comuni montani,
nonche' nelle aree geografiche contraddistinte da specificita'
etniche o linguistiche gli indici di riferimento previsti dal comma 3
possono essere ridotti fino a 300 alunni per gli istituti comprensivi
di scuola materna, elementare e media di primo grado, o per gli
istituti di istruzione secondaria di secondo grado che comprendono
corsi o sezioni di diverso ordine o tipo. Per gli istituti scolastici
che abbiano sede nei comuni inseriti negli ambiti territoriali di cui
all'articolo 3 della legge 15 dicembre 1999, n. 482 e successive
modifiche ed integrazioni, l'indice di riferimento di cui al presente
comma puo' essere ridotto del 50 per cento. Tale riduzione si applica
esclusivamente qualora l'istituto scolastico interessato abbia sede
in comune non confinante con altri comuni tutelati ai sensi della
legge n. 482/1999 e successive modifiche ed integrazioni, e
sempreche' le condizioni di viabilita' statale e provinciale del
territorio siano disagevoli causando una reale situazione di
isolamento fisico e geografico del comune medesimo. Per gli istituti
scolastici che abbiano sede nei comuni inseriti negli ambiti
territoriali di cui all'articolo 3 della legge 15 dicembre 1999, n.
482 e successive modifiche ed integrazioni, l'indice di riferimento
di cui al presente comma puo' essere ridotto del 50 per cento. Tale
riduzione si applica esclusivamente qualora l'istituto scolastico
interessato abbia sede in comune non confinante con altri comuni
tutelati ai sensi della legge n. 482/1999 e successive modifiche ed
integrazioni, e sempreche' le condizioni di viabilita' statale e
provinciale del territorio siano disagevoli causando una reale
situazione di isolamento fisico e geografico del comune medesimo".
Dall'esame delle suindicate disposizioni, emesse in forza della
competenza legislativa della Regione siciliana nella suindicata
materia della pubblica istruzione ed, in particolare, nel settore del
dimensionamento delle scuole ai fini dell'acquisizione e del
mantenimento della personalita' giuridica della pubblica istruzione
emerge, con palese evidenza, come i parametri indicati dall'art.19,
comma 4 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98 come convertito, con
modificazioni, con legge 15 luglio 2011, n. 111 ("gli istituti
comprensivi per acquisire l'autonomia devono essere costituiti con
almeno 1.000 alunni, ridotti a 500 per le istituzioni site nelle
piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche
caratterizzate da specificita' linguistiche') confliggano con quelli
indicati dall'art.2 della suindicata legge regionale .
Inoltre il soprarichiamato articolo 19, comma 4, del D.L. 6
luglio 2011, n. 98, convertito con legge del 15 luglio 2011, n. 111,
lede le competenze istituzionali della Regione Siciliana laddove
prevede che:
" la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la scuola
secondaria di primo grado sono aggregate in istituti comprensivi, con
la conseguente soppressione delle istituzioni scolastiche autonome "
mentre, ai sensi della vigente normativa regionale (crf. art. 12 l.r.
6/2000 e s.m.i.), l'istituzione, l'aggregazione, la fusione e la
soppressione di scuole sono attribuite alla competenza regionale.
In proposito e' il caso di ricordare che, la costante
giurisprudenza di Codesta Eccellentissima Corte, ha piu' volte
ribadito il principio "secondo il quale, anche nelle materie indicate
nell'art. 14 st. reg. sic., trovano applicazione le leggi dello
Stato, tanto anteriori quanto posteriori alla istituzione delle
Regioni, compresa quindi anche la Sicilia, fino a quando la Regione
stessa non si sia avvalsa della potesta' legislativa ad essa
attribuita". Alla disciplina di fonte statale viene, dunque,
riconosciuta efficacia suppletiva, nel senso che puo' operare in
ambito regionale se e fino a quando la Regione non abbia predisposto
una propria disciplina (cosi', Corte cost. sent. n. 165/1973; v.
anche C.Cost., sent. n. 18 del 1969). Dal che deriva, appunto, che
ove la Regione abbia invece "in base e nei limiti della riconosciuta
potesta', emanato proprie norme legislative", queste ultime
prevalgono sulla legislazione statale anche in presenza di diverse
disposizioni emanate dal legislatore statale. Nella fattispecie
sottoposta al vaglio di costituzionalita' di Codesta Eccellentissima
Corte la regione siciliana ha gia' disciplinato il settore
dell'istituzione, aggregazione, fusione e soppressione di scuole ed
il relativo dimensionamento e, dunque, e' di tutta evidenza
l'inapplicabilita' della norma statale alla regione siciliana.
Peraltro, solo in queste ultime ipotesi (fattispecie regolate da
leggi regionali), l'eventuale scelta del legislatore regionale di
applicare le norme statali richiede un apposito intervento
legislativo regionale a meno che non ricorra uno dei limiti cui e'
soggetta la potesta' legislativa della Regione siciliana. Tuttavia
occorre rilevare che la norma impugnata, pur non indicando fra i
propri destinatari le regioni ad autonomia speciale, deve, in assenza
di espresse previsioni di garanzia delle competenze loro attribuite
dagli statuti speciali, ritenersi applicabile anche alle regioni ad
autonomia speciale (cfr.sentenza n. 152/2011).
Tanto precisato in ordine alla prevalenza della norma regionale
su quella statale (cd.principio di prevalenza) e' il caso di
ricordare come Codesta Eccellentissima Corte con la sentenza n. 177
del 2004 resa nel corso di un giudizio sulla spettanza del potere
ispettivo nei confronti degli istituti scolastici paritari presenti
nella Regione Siciliana e dai principi ivi affermati abbia avuto modo
di ricostruire il quadro normativo delle competenze dello Stato e
della Regione in materia di istruzione, precisando che, sulla base
delle norme di attuazione dello Statuto, alla Regione spettano «le
attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in
materia di pubblica istruzione» e, specificamente, «le funzioni di
vigilanza e tutela spettanti all'amministrazione dello Stato nei
confronti di enti, istituti ed organismi locali, anche a carattere
consorziale, che svolgono nella Regione attivita' nelle materie
trasferite a norma del presente decreto».
Allo Stato, invece, residua la competenza in ordine alla
disciplina della natura giuridica e del riconoscimento legale degli
istituti scolastici non statali, essendo assegnato valore legale in
tutto il territorio nazionale ai titoli di studio conseguiti negli
istituti scolastici non statali «parificati, pareggiati e legalmente
riconosciuti dalla Regione in conformita' dell'ordinamento statale».
Tale assetto delle competenze dello Stato e della regione in
materia di istruzione, deve ritenersi confermato anche dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001, stante il disposto dell'art. 10 della
stessa legge. E' sufficiente rilevare che le disposizioni della
surrichiamata legge costituzionale n. 3 del 2001, modificativa del
Titolo V della Costituzione, si applicano alle Autonomie
differenziate, ai sensi dell'art. 10 della stessa legge
costituzionale, solo «per le parti in cui prevedono forme di
autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite».
Come non ha mancato di precisare Codesta Ecc.ma Corte
Costituzionale, dall'applicazione della suddetta clausola di maggior
favore deriva la titolarita' in capo alle Regioni speciali e alle
Province di ulteriori e piu' ampie competenze (C.Cost. sent.
236/2004) mentre deve necessariamente escludersi che ne possano
conseguire limitazioni alla sfera di competenza legislativa gia'
attribuita per effetto dello statuto di autonomia (C.Cost. Sent.
145/2005). In particolare, per quanto al presente ricorso viene in
rilievo, l'art.117, terzo comma della Costituzione - laddove assegna
alla potesta' legislativa concorrente di' tutte indistintamente le
regioni la materia della pubblica istruzione.
Tale disposizione conferma che lo Stato non ha alcuna competenza
amministrativa sulle scuole presenti sul territorio della Regione per
le quali essa regione, ai sensi degli articoli 14, lettera r), 17,
lettera d) e 20 dello Statuto nonche' delle "Norme di attuazione
dello Statuto della Regione Siciliana in materia di pubblica
istruzione" di cui al D.P.R. 14 maggio 1985,n. 246 ed, in
particolare, degli articoli 1 e 6 esercita la propria competenza
legislativa esclusiva e concorrente.
Violazione del principio di leale cooperazione.
Infine, in subordine, si ravvisa la violazione del principio di
leale cooperazione, i cui contenuti sono stati individuati dalla
giurisprudenza di Codesta Corte (sentenze n. 133 del 2002, n. 288 del
2001, n. 348, n. 347 e n. 98 del 2000), poiche' non si e' dato corso
a nessun forma di partecipazione e consultazione della Regione,
titolare di competenze proprie, per la prevista determinazione
statale di soppressione di autonomie scolastiche, almeno nella fase
di prima applicazione.
Dalle considerazioni sopra svolte e dalla giurisprudenza
costituzionale citata, deriva che le disposizioni nazionali in esame,
prive di una clausola di salvaguardia delle prerogative delle Regioni
a Statuto speciale (sentenze 29/2004, 152/2011), sono lesive dei
suindicati parametri statutari.